Laat de Benelux een Europese militaire voorhoede vormen

Defensie Unanimiteit onder EU-leden staat een sterke Europese defensie in de weg, schrijven Kees Nederlof en Joris Voorhoeve. Een coalitie van de Benelux met Duitsland en Frankrijk kan dwarsliggers omzeilen.

De Russische oorlog tegen Oekraïne stelt Europa voor dringende veiligheidsvragen. De revanchistische visie van het Kremlin bedreigt ook andere staten. De landen van de Europese Unie zijn echter verre van eensgezind over de taken die de EU op het terrein van de militaire veiligheid moet nastreven. Er is geen eensgezind buitenlands beleid en geen sterke militaire positie. Hoewel de EU over meer mensen en economische middelen beschikt dan de Verenigde Staten en Rusland, slaagt zij er niet in om in veiligheidsvragen een duidelijke lijn te trekken.

Kees Nederlof is voormalig ambassadeur voor Nucleaire Beveiliging. Joris Voorhoeve is voormalig minister van Defensie.

De Franse president Macron bepleit al langere tijd ‘strategische autonomie’ voor de EU, en wil minder afhankelijkheid van de Verenigde Staten. Maar dat is vooralsnog een wensdroom, want de EU bouwt geen strategische afschrikkingsmacht op. Er is geen bereidheid om de kleine Franse nucleaire strijdkrachten (en Britse – buiten de Unie) om te vormen tot een Europese afschrikkingsmacht. De voorstanders van een ‘Europese defensie’ hebben nog lang geen beter alternatief dan sterk te vertrouwen op de Noord-Amerikaanse NAVO-leden (de VS en Canada). De VS hebben verreweg de grootste militaire middelen van alle vrije landen. Zij hebben de leiding en beschikken over de ultieme afschrikking.

Maar de Europese lidstaten kunnen wel een grotere rol spelen in de conventionele verdediging. Op zijn minst is vergroting van de defensieaanwezigheid in de oostelijke EU-staten nodig, en verhoging van de defensiebudgetten van veel leden. Sommige landen hebben die toegezegd, maar moeten dat nog goed invullen. Die inspanningen dienen op elkaar te worden afgestemd. En daar stuiten we op de kern van het probleem voor de EU: dat er op defensiegebied unanimiteit is afgesproken. Dit betekent dat elk EU-lid besluiten kan vertragen, afzwakken of tegenhouden. Ook in de NAVO is ‘consensus’ vereist, maar die komt meestal wel tot stand. In de EU zijn er landen die lang dwarsliggen en die verzwakken de EU.

Dit impliciete ‘vetorecht’ op defensiegebied moet worden afgeschaft of omzeild. Herziening van het EU-Verdrag is daarvoor de koninklijke weg, maar biedt echter geen zicht op een snelle oplossing. Dat zou lange onderhandelingen betekenen, en elk land dat een referendum houdt, kan een eventuele uitkomst weer torpederen.

Coalitie van EU-landen

Waarom dan geen speciaal Europees orgaan binnen de NAVO? Dat is al verschillende keren geprobeerd, maar mislukte door het veto van Turkije. Maar misschien zou een coalitie van bereidwillige EU-leden een aanvullend verdrag (of, in eerste instantie, een politiek akkoord) kunnen sluiten dat een brug slaat tussen de besluitvorming in de EU en de NAVO. Een ‘strategische coördinatiegroep EU-NAVO’ zou met gekwalificeerde meerderheid in plaats van met eenparigheid moeten kunnen beslissen. Die besluiten gelden dan voor de nog vrijwillige deelnemers.

Dit orgaan dient natuurlijk open te staan voor alle EU-leden die bereid zijn om de verplichtingen te aanvaarden. Het moet zoveel mogelijk gebruik maken van de bestaande middelen van de EU en de NAVO. Wil een EU-lid blijven dwarsliggen? De landen die willen aanpakken moeten dan maar standvastig doorgaan en de achterhoede achter zich laten.

Volgens sommigen beschikt de EU al over een dergelijke instelling: in 2017 begon de Permanente Gestructureerde Samenwerking op het gebied van Defensie en Veiligheid (PESCO). PESCO is een uitbreiding van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid, maar het ontbreekt aan een echt defensieplanningsproces en het vermogen om tegenover een urgente dreiging voor afschrikking te zorgen door een tijdig besluit over de inzet van troepen. Bovendien wordt de besluitvorming opnieuw gehinderd door de eis van unanimiteit.

Frans-Duitse samenwerking

De oprichting van een nieuwe coördinatiegroep is geen breuk met het verleden. Frankrijk en Duitsland hebben met hun Aken-verdrag in 2019 aangetoond dat het heel wel mogelijk is buiten het EU-verdrag samen te werken op veiligheidsgebied.

Een strategische coördinatiegroep EU-NAVO op vrijwillige basis kan veel voordelen opleveren. Het EU-lid Zweden dat door Turkse eisen moet wachten om tot de NAVO toe te treden zou nu reeds in zo’n groep kunnen worden opgenomen. Dit zou het Turkse veto wat verzwakken. Ook andere EU-leden die geen lid van de NAVO zijn zouden per onderwerp kunnen worden uitgenodigd.

De kleinere Europese democratieën kunnen niet eindeloos blijven hopen sterkere defensiesamenwerking.

De machtsverhoudingen in de wereld veranderen snel. China’s invloed kan blijven stijgen, en Rusland zal waarschijnlijk terugvallen. Terwijl de VS soms wankelen in hun leidersrol, aarzelt Duitsland om het roer van de EU-veiligheid in handen te nemen, heeft het Verenigd Koninkrijk zichzelf in een wat eenzame positie geplaatst, terwijl Frankrijk wel leiding wil geven maar dat niet alleen aan kan. Turkije remt vooruitgang van de EU binnen de NAVO af, en Hongarije verlangt dat eerst de kritiek op dat land wordt ingeslikt.

Maar moeten we telkens blijven wachten? De kleinere Europese democratieën kunnen niet eindeloos blijven hopen op overeenstemming tussen de groten, of het bijdraaien van een kleinere dwarsligger, want sterkere defensiesamenwerking komt er niet vanzelf. In deze onzekere, multipolaire wereld heeft de EU behoefte aan een coalitie van enkele grote én kleine leden, die bereid zijn het voortouw te nemen. Zonder de VS van zich te vervreemden.

Initiatief van de Benelux

De drie Benelux-landen Nederland, België en Luxemburg moeten eens onderzoeken of zij geen initiatief kunnen nemen jegens Berlijn en Parijs voor de oprichting van zo’n coalitie van voortrekkers. Er is al het Eerste Nederlands-Duitse Legerkorps, de Benelux Vloot Samenwerking, de Luchtmacht Samenwerking en het Eurokorps. Veel bouwstenen voor een veiligheidsovereenkomst tussen enkele Europese landen zijn voorhanden.

Als een krachtig pleidooi voor een kopgroep aanslaat, zullen anderen niet willen achterblijven. Ook Baltische staten en bijvoorbeeld het actieve Polen worden het wachten op sterkere samenwerking in de EU en de NAVO beu. De deur moet voor anderen openstaan, zolang toetreders het nemen van besluiten met gekwalificeerde meerderheid accepteren. Uiteraard moeten ook de constitutionele vragen over de positie van de parlementen bij defensiebesluiten worden opgehelderd. Die verschillen van land tot land. Maar waar een wil is, kunnen praktische wegen worden gevonden.

Europa dient voor het behartigen van zijn waarden en belangen een sterkere positie in te nemen in het multipolaire machtsstelsel. Daar hebben president Macron, bondskanselier Scholz en ook andere regeringsleiders al veel mooie toespraken over gegeven. Maar geen daarvan heeft concreet aangegeven hoe dat dan precies moet. Als de Benelux-landen het goede voorbeeld willen geven, kan het vetorecht bij defensiesamenwerking, waar de EU onder lijdt, worden omzeild. Als voorhoede kunnen zij het cement zijn dat de grotere deelnemers Frankrijk en Duitsland bindt, om zo een multilaterale politieke basis voor een stevige Europese defensierol op te bouwen.